Biznes na Bierucie – fragment książki Patryka Słowika „Reprywatyzacja warszawska”

Patryk Słowik rozmawiał z Marcinem Bajko i Jerzym Mrygoniem – byłymi urzędnikami warszawskiego ratusza. Publikujemy fragment książki.

Cała książka drukowana (dostawa InPost) w formatach e-pub i mobi w naszej księgarni internetowej 

Dostępna także w zestawie Wszystko o reprywatyzacji warszawskiej (“Ukradzione miasto”  Jana Śpiewaka oraz “Reprywatyzacja warszawska” Patryka Słowika)

Czy gdy nastąpiła przemiana ustrojowa, nie można było po prostu uchylić dekretu Bieruta i zastąpić go innym aktem prawnym?
Marcin Bajko: Oczywiście, uchwalenie ustawy reprywatyzacyjnej było jak najbardziej pożądane. Bez dwóch zdań. O tym, dlaczego do tego nie doszło, pewnie jeszcze porozmawiamy. Ale uchylenie dekretu w obliczu braku innego aktu prawnego, który by go zastąpił, to wcale nie była tak prosta sprawa. Pojawiły się dyskusje prawnicze. Jak bowiem uchylić coś, co wywołało nieodwracalne skutki prawne? Przecież dekret Bieruta w artykule pierwszym odebrał własność wszystkim warszawianom. Gdyby zniesiono dekret, okazałoby się, że należy wymazać jego skutki, a co za tym idzie – przywrócić własność wywłaszczonym. Choć zmiana ustrojowa z roku 1989 miała przywrócić państwo obywa- telom, to jednak nie w aż takim znaczeniu. Bo jak można było oddać obywatelowi teren, na którym wybudowano drogę albo most?

Można by mu wypłacić odszkodowanie.
M.B.: Gdyby były na to pieniądze, to pewnie tak. I zamknęłoby się problem reprywatyzacji na początku lat 90. Ale pieniędzy na ten cel nie było. Trzeba też pamiętać o tym, że dziś każdy wie, czym jest reprywatyzacja, z czym się ona wiąże. Dwadzieścia kilka lat temu o tym się nie mówiło. To był i jest jednak problem głównie warszawski. Budując demokrację, budowało się ją w całej Polsce. Wyjście z propozycją spła- cenia problemów stolicy byłoby politycznym samobójstwem. Bo po- parcie społeczne budowało się nie tylko w Warszawie, lecz też – a może nawet bardziej – na Śląsku, Pomorzu czy Suwalszczyźnie.
Jerzy Mrygoń: Zaczęło się pojawiać pierwsze orzecznictwo sądowe. Pierwotnie sądy dostrzegały, że wiele nieruchomości trudno byłoby zwrócić, gdyż teren jest przeznaczony na cele publiczne. Były na przykład na tym terenie jednostka wojskowa, droga, park, szpital, szkoła. Ale ta linia orzecznicza z biegiem lat i wraz z przeobrażeniami gospodarczymi i rozwojem kapitału prywatnego ewoluowała. Sądy zaczynały uznawać, że przecież szpital czy szkoła mogą być prywatne. Albo nawet publiczne, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by państwo wynajmowało budynek od prywatnego właściciela. Dlaczego więc nie zwrócić takiej nieruchomości? (…)

A czy nie ma przypadków, by zniknęły całe teczki?
J.M.: Możliwe, że jakiegoś dokumentu w aktach nie ma i konkretny dokument trzeba odtworzyć. W swojej praktyce jednak nie spotkałem się z sytuacją, aby nie było całych teczek.
M.B.: Mogły się zdarzać przypadki, gdy danej teczki nie było. Najczęściej był to jednak efekt tego, że została ona ściągnięta z półki i odłożona w inne miejsce, ewentualnie wypożyczona jakiemuś orga- nowi lub sądowi. Ja także nie kojarzę, byśmy musieli odtwarzać całą dokumentację. To też zadaje kłam niektórym twierdzeniom medial- nym, że urzędnicy wydawali decyzje, nie dysponując dokumentami. Otóż zapewniam, że dysponowaliśmy.

I te wszystkie teczki są w urzędzie miasta?
J.M.: Tak, ale mógłby się pan rozczarować, widząc, jak to wygląda. Nie ma wielkiego archiwum, do którego się wchodzi i patrzy z zachwytem na przepastne szafy. Jest proza życia. Po dwie, trzy, niekiedy cztery szafy na jednego urzędnika, który ma w swym referacie około stu spraw. Ponadto akta są też w archiwach dzielnicowych. Wówczas za- mawiało się je do Biura Gospodarki Nieruchomościami.

Następnie, mając już akta, trzeba sprawdzić przesłanki administra- cyjne warunkujące wydanie pozytywnej decyzji zwrotowej, zarówno fakt złożenia wniosku dekretowego, co jest kluczowe, jak i termin jego złożenia. Gdy bowiem ktoś wiele lat temu złożył wniosek po przewidzianym w dekrecie terminie, sprawa w zasadzie upada.

Pomówmy przez chwilę o przesłankach warunkujących wydanie decyzji zwrotowej.
J.M.: Pierwszym warunkiem był sam fakt złożenia wniosku dekretowe- go. Ta część procedury nie została sformalizowana. Wniosek mógł być napisany na kartce dowolnego formatu. Należało podać imię, nazwisko, adres, o który chodzi, i krótko napisać, czego się w ogóle oczekuje.

Następnie wniosek musiał być złożony w odpowiednim terminie. To był termin zawity, czyli niepodlegający wydłużeniu: sześć miesięcy od dnia objęcia przez gminę w posiadanie nieruchomości. Gmina kon- kretne adresy obejmowała w drodze obwieszczenia. Stąd wiadomo, kiedy rozpoczynał się bieg tego sześciomiesięcznego terminu. Rzecz więc dla urzędnika dość prosta do sprawdzenia, choć i w tej kwestii zapadło kilka ważnych orzeczeń sądowych.

Schody zaczynają się jednak przy kolejnym punkcie. Otóż trzeba sprawdzić, czy wniosek był złożony przez osobę uprawnioną. Wśród uprawnionych mamy właściciela, jego następcę prawnego oraz pełno- mocnika.

Ta kwestia wymagała już od urzędnika większego nakładu pracy. Ale też nie jest to tak skomplikowane, jak by się mogło wydawać, bo- wiem warszawskie księgi wieczyste i księgi hipoteczne przetrwały.

M.B.: To prawda. Choć nie wiedzieć czemu, mówi się, że zaginęły. Dementuję to! Są wyjątki od reguły, ale zdecydowana większość prze- trwała.

Jeśli pod wnioskiem jest podpis właściciela, to sprawa od razu stawała się prostsza. Schody się zaczynały, gdy był to pełnomocnik.

W Warszawie często było tak, że do zarządzania kamienicą ustanowiony był jakiś adwokat. Zbierał czynsze, podpisywał umowy. I pojawia się pytanie: „Czy każdy adwokat mający ogólne pełnomocnictwo, mógł także złożyć wniosek dekretowy, czy też musiał mieć szczególne pełnomocnictwo do złożenia takiego wniosku?”. Z początku ba- daliśmy, czy adwokat dysponował konkretnym pełnomocnictwem właśnie do złożenia wniosku. Później sądy rozstrzygnęły, że każde ogólne pełnomocnictwo jest wystarczające. Teoretycznie urzędnik miał mniej pracy, ale też więcej wniosków mogło zostać załatwionych pozytywnie. (…)

W ostatnich decyzjach komisji weryfikacyjnej wskazano, że urzędnicy Biura Gospodarki Nieruchomościami nie badali przesłanki posiadania. A należało to robić. I samo to jest przesłanką do wydania decyzji uchylającej.

J.M.: Nie oceniając jakości pracy komisji, należy rozróżnić dwie rzeczy. Trybunał Konstytucyjny doprowadził do modyfikacji treści przepisu w roku 2016. Jakie to rodzi skutki? Trzeba rozróżnić retroaktywność i retrospektywność. W mojej ocenie stanowisko TK powinno znaleźć zastosowanie do wszystkich spraw w toku i nierozstrzygniętych. Ale czy może stanowić́ podstawę do uchylenia wszystkich wydanych decyzji, gdyby nawet stwierdzono,że przesłanka posiadania była badana inaczej niż ją obecnie interpretuje Trybunał Konstytucyjny? Moim zdaniem w żadnym razie. Poza tym naprawdę pan chce, by wszystkie sprawy reprywatyzacyjne przeprowadzić od nowa? Myśli pan, że wtedy byłoby lepiej? Nawet jeśliby uniknięto popełnionych „błędów”, to przytrafiłyby się inne. No i kto za to wszystko zapłaci? Przecież to praca na lata dla setek urzędników. A gdzie stabilność prawa, trwałość uregulowanych stosunków prawnych, zaufanie do prawomocnych decyzji i wyroków, pewność obrotu?

M.B.: Trzeba bowiem w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że przesłankę posiadania badano, więc w ogóle nie może być mowy o uchy- laniu wszystkich decyzji. Tylko inaczej ją rozumiano. Od momentu, kiedy TK sam to zinterpretował jeszcze inaczej, można pójść za jego wskazówką. A co do decyzji komisji, to mogę mieć jednocześnie pozytywny stosunek do jej powołania i prac, ale krytycznie oceniać niektóre fragmenty wydawanych decyzji. Uważam, że komisja poszła zbyt daleko w swych rozważaniach na temat niebadania przez urzędników przesłanki posiadania. Co jednak nie zmienia mojej ogólnej pozytywnej oceny jej funkcjonowania.

Dziękuję za docenienie. Ta „pseudosensacyjna publikacja” jest moja, tekst ukazał się w „Dzienniku Gazecie Prawnej”. A przecinka, który ograniczał krąg osób mogących się ubiegać o zwrot nieruchomości, zabrakło nie tylko w białej księdze, lecz także w zarządzeniach pani prezydent miasta dla urzędników.

M.B.: Ale nie wydaje się decyzji na podstawie zarządzenia prezydenta, lecz na podstawie dekretu. Znalazł pan coś, co dla mediów może i jest nośne, ale rozdmuchane bez potrzeby. Ludzie mówili, że to większa afera niż sławetne „lub czasopisma”. Znajmy umiar.

J.M.: Ja bym się nie doszukiwał teorii spiskowych z wielu powodów. Przede wszystkim nie tylko miejscy urzędnicy badają, czy przesłanki były spełnione, czy też nie. I czy wydana w poprzednim ustroju decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy z rażącym naruszeniem prawa. To nie przecinek w tekście zarządzenia, który jest bądź którego nie ma, wpływał na decyzję ministra infrastruktury czy Samorządowego Kolegium Odwoławczego. A jeśli chodzi o białą księgę, to jest to dokument, który zawiera setki stron. Został opracowany w programie Word. A Word ma tę wredną cechę, że robi autokorektę.

Tak, na pewno przecinek usunęła autokorekta Worda…
M.B.: Może tak, może nie. Ale teoria, że ktoś kiedyś usunął ten przecinek i na tej podstawie zostało wydanych cztery tysiące błędnych decyzji, jest teorią śmiałą, by nie rzec kuriozalną.
J.M.: Większość decyzji była wydana przed jakimkolwiek zarządzeniem dotyczącym dekretu. Prawie wszystkie przed powstaniem białej księgi.

Nawet jeśli przyjmiemy panów wersję, to jestem załamany tym, jaki bałagan panował w urzędzie. Word wam zmieniał interpunkcję, zarządzenia prezydenta były mało istotne, bo każdy i tak miał nos wściubiony w treść dekretu Bieruta.

M.B.: Jeżeli wezmę pana artykuł opublikowany w gazecie i pójdę z nim do polonisty, to mogę się założyć, że będzie w stanie znaleźć w nim choć jeden błąd ortograficzny lub interpunkcyjny. Czy świadczy to o tym, że ma pan bałagan w swoim warsztacie pracy?

Możemy się założyć. Złośliwie bym powiedział, że o kamienicę, ale z bólem serca muszę przyznać, że żadnej nie mam.
M.B.: Ja też nie. Zakład więc odpuśćmy, bo ponoć zakładanie się jest zabronione, jeśli się nie ma na to zezwolenia ministra finansów. Dążę jedynie do tego, by panu pokazać, że nie można z drobnych błędów wyciągać niebotycznie daleko idących wniosków. Możliwe, że ktoś gdzieś się pomylił przy tworzeniu zarządzenia czy białej księgi. Najprawdopodobniej gdzieś raz się pomylono i potem ten błąd powtórzono. Ale nie miało to wpływu na wydawane decyzje. Nie jest tak, że wydano pozytywną, a należało wydać odmowną, bo gdzieś został błędnie postawiony lub niepotrzebnie usunięty przecinek.

Czy są panowie w stanie powiedzieć, ile decyzji zwrotowych kończyło się pozytywnie dla wnioskodawców, a ile negatywnie?

J.M.: Z danych opublikowanych przez urząd miasta w tzw. białej księdze reprywatyzacji wynika, że w latach 2002–2016 zostało wydanych niewiele ponad 2600 decyzji zwrotowych. Nie mamy obecnie dostępu do precyzyjnych danych dotyczących liczby decyzji odmownych, ale szacuję, że decyzje zwrotowe to było mniej więcej 60 proc. ogółu wydawanych decyzji, a decyzje odmowne stanowiły pozostałe 40 proc. To są jednak wyłącznie moje szacunki.

M.B.: Według mnie odmowy stanowiły około 20% wszystkich decyzji.

Niektórzy mówią, że tak duża liczba zwrotów to wina sądów. W którym momencie procedury zwrotowej pojawia się sąd?

J.M.: Od razu chcę oprotestować słowo „wina”. To stwierdzenie zbyt proste i generalizujące.

M.B.: Też muszę zaprotestować. Ewolucja orzecznictwa, szczególnie w sytuacji zaniechania legislacyjnego, jest czymś zupełnie natural- nym. Nikt nie chciał niczego zrobić z dekretem. Sądy musiały więc tę lukę wypełnić. A teraz sędziowie dostają po głowie za to, że starali się jakoś sobie z tym poradzić, gdy ustawodawca przez dziesiątki lat nie dał im narzędzia w postaci odpowiedniej ustawy.

J.M.: Sąd pojawiał się w sytuacji, kiedy w imieniu prezydent miasta wydawaliśmy decyzję odmowną, od której osoba niezadowolona składała odwołanie. Załóżmy, że nasza decyzja była podtrzymana przez wojewodę lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W takim wypadku wnioskodawca najczęściej kierował sprawę do sądu. Tak więc fakt, że mówimy o aktywności sądów w sprawach reprywatyzacyjnych, to najlepszy dowód tego, że urzędnicy wcale nie byli tak skorzy do zwracania nieruchomości. W dużej mierze polityka zwrotów wynikała z orzeczeń sądowych. Dlatego w kolejnych latach, gdy orzecznictwo nie było dla miasta korzystne, decyzji zwrotowych procentowo mogło być więcej. Ale chcę być dobrze zrozumiany: mogłem się nie zgadzać z danym wyrokiem sądu, ale nie uważam, by sądy były „winne”. To kolejna medialna teza opierająca się na tym, że w mediach zawsze muszą być kat i ofiara. Sędziowie w sprawach reprywatyzacyjnych wcale niczyimi katami nie byli.

Załóżmy taką sytuację: sąd orzeka, że decyzja urzędu powinna być uchylona i sprawę należy rozpatrzeć ponownie. Rozpatrują ją panowie jeszcze raz. Czy wtedy najczęściej decyzja jest pozytywna?

M.B.: Nie zawsze. Różnie to było na przestrzeni lat. Aż do czasu, gdy wprowadzono przepisy o odpowiedzialności majątkowej urzędników za działania niezgodne z prawem. Ustawodawca wymyślił, że urzędnik powinien wydawać wszystkie decyzje jak najszybciej. Decyzja z dekretu warszawskiego jest oparta na Kodeksie postępowania administracyjnego i powinna być zgodna z interesem społecznym. Jaka decyzja jest z nim zgodna? Ano zgodna jest ta, którą wydał sąd. Za wydanie decyzji odmownej wbrew wyrokowi sądu można zapłacić dwunastokrotność miesięcznego uposażenia.

W efekcie urząd zaczyna wydawać decyzje w oczywisty sposób niekorzystne dla miasta.
M.B.: Niekorzystne dla bardzo szeroko rozumianego interesu społecznego. Gdy mówimy o parku, wydaje nam się, że w interesie społecznym jest funkcjonowanie tego parku po to, byśmy wszyscy mogli tam chodzić ze swoimi psami. A sądy zaczęły mówić, że były właściciel też jest obywatelem, więc dlaczego przyznać prymat spacerowiczom z psami, a nie spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości?

Wyroki w konkretnych sprawach wpływają na podejście do kolejnych spraw?
J.M.: Jeżeli w podobnych co do stanu faktycznego i prawnego sprawach w tym samym sądzie zapadają konsekwentnie kolejne identyczne wyroki, to mamy już do czynienia z utrwaloną linią orzeczniczą. Trudno więc mówić o nieświadomości, jak sprawa zostanie oceniona przez sąd. Coraz trudniej też mówić, że uda się obronić decyzję odmowną, skoro nie udało się w piętnastu poprzednich przypadkach.

Czyli to, że zaczęliście zwracać więcej nieruchomości, jest efektem tego, że orzecznictwo sądowe stawało się coraz bardziej korzystne dla osób ubiegających się o zwrot?
M.B.: Tak, ale podkreślam raz jeszcze – sądy nie są winne temu, że stosowały prawo. Jeżeli mówimy o czyimś zaniechaniu, to jest to zaniechanie po stronie prawodawcy.

J.M.: Mała ustawa reprywatyzacyjna weszła w życie w roku 2016. A mogła zostać uchwalona na przykład w roku 1990. Wtedy problemu by nie było.

Cała książka drukowana (dostawa InPost) w formatach e-pub i mobi w naszej księgarni internetowej 

Dostępna także w zestawie Wszystko o reprywatyzacji warszawskiej (“Ukradzione miasto”  Jana Śpiewaka oraz “Reprywatyzacja warszawska” Patryka Słowika)